PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los Preceptos Puristas del Procedimiento Administrativo General Regulado por la Ley 1437 de 2011, en Colombia

 Por: Rafael Enrique Lara Marriaga

Para los fines de este artículo, entendemos por procedimiento administrativo, el conjunto de pasos o etapas que están obligadas a cumplir las autoridades administrativas frente a los administrados con el objetivo de producir una decisión determinada, decisión que bien puede consistir en un acto administrativo o en la respuesta cualificada y específica a un derecho de petición ejercido por cualquier persona.

Este instrumento decisional encuentra su fundamento no solo en lo dispuesto por la Constitución Política en cuanto afirma que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (C.P., art. 29), sino también en el llamado principio democrático y participativo que viene anunciado desde el preámbulo mismo de la Carta , con la finalidad de garantizar, en todos los niveles de la actividad estatal, “un orden político, económico y social justo”, y bajo el entendido, además, de que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización , la delegación y la desconcentración de funciones” (C.P. art. 209).

Por su lado, siguiendo la opinión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entendemos que “Los cargos con autoridad administrativa son todos los que correspondan a la administración nacional, departamental y municipal, incluidos los órganos electorales y de control, que impliquen poderes decisorios, de mando o imposición, sobre los subordinados o la sociedad. Tales son, por ejemplo, los cargos de directores o gerentes de establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del Estado de los departamentos y municipios; gobernadores y alcaldes; Contralor General de la Nación defensor del pueblo, miembro del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil.” (concepto con número de Radicación 413 de noviembre 5 de 1991)

Llevando más lejos el panorama de este concepto, el artículo 2º del CPACA, expresa que “Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.”

A su vez, restringe el alcance y aplicación de dicha normatividad respecto de los “…procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.”

Por antonomasia, las funciones que cumplen las autoridades administrativas son manifestación concreta de la función administrativa del Estado, concepto éste sobre el cual los tratadistas no han logrado dar una definición precisa, pero en la práctica – madre de todos los saberes – suele darse por entendido que todo aquello que no es función legislativa o función jurisdiccional, es función administrativa.

Volviendo a nuestro cauce, según Ramos Acevedo (2021) “El ejercicio de la función administrativa plantea la exigencia de un equilibrio entre autoridad y libertad, que se traduce en la necesidad de que la actuación de la autoridad se ajuste a los cauces que le fueron determinados en la ley, con lo cual se asegura garantizar los derechos fundamentales”, ya que atendiendo las mandatos del inciso último del artículo 2º de la Constitución Política, “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Precisamente, este criterio aparece ratificado por el artículo 1º del CPACA, en cuanto afirma que las disposiciones relacionadas en la parte primera de dicha codificación tienen “… como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares”.

Lo anterior, a nuestro juicio, corresponde al contexto legal más amplio a que están sujetos los distintos procedimientos administrativos existentes en nuestro país: procedimientos administrativos que suelen diferenciarse entre procedimiento administrativo general y procedimientos administrativos especiales. Así parece ratificarlo el artículo segundo (CPACA) que impone a todas las autoridades la obligación de sujetar sus actuaciones a los procedimientos previstos en esa parte primera del código para el cumplimiento de sus funciones administrativas, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales que se regirán por éstas, y en lo no previsto en ellas se aplicarán las disposiciones pertinentes de la Ley 1437 de 2011 (art. 2).

En nuestro criterio, la parte primera de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA), no solo se encarga de la regulación del procedimiento administrativo general, sino que también trae previsiones normativas aplicables al procedimiento administrativo sancionatorio, al procedimiento administrativo de cobro coactivo, al de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, y frente a los efectos anulatorios de la omisión de la consulta previa.

Ahora bien, con el propósito de que en la sustanciación y decisión de los procedimientos administrativos se cumplan los cometidos constitucionales contemplados en el artículo 209 de la Carta, la parte primera del CPACA ha diseñado un universo integrado por principios orientadores; derechos, deberes, prohibiciones, impedimentos y recusaciones que confluyen a garantizar el logro de la justicia administrativa frente al administrado y frente a la administración misma. Es por ello que a las autoridades administrativas se le impone, entre otros, el deber de “Interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la parte primera de este Código y en las leyes especiales (CPACA, art. 3 inc. 1º)”. Sin duda, se trata aquí de una invocación al cumplimiento del principio de legalidad como piedra angular de la legitimidad de las decisiones de la administración.

La Función de los Principios Frente al Procedimiento Administrativo.

Conforme lo ha expresado la Corte Constitucional, “Una revisión de la literatura permite identificar que a los principios generales del derecho suelen atribuirse diferentes funciones. En algunos casos se advierte que ellos cumplen una función crítica de los ordenamientos. En este caso los principios actúan como la imagen de un derecho ideal al que deben apuntar los ordenamientos históricos. Otra perspectiva señala que los principios generales actúan como verdaderas normas jurídicas y cumplen por ello una función integradora. En estos casos, dicha función se activa a falta de ley y, en esa medida, aunque constituyen verdaderas fuentes, tienen una naturaleza subsidiaria. Suele encontrarse vinculada esta caracterización con aquella doctrina que asume que los principios generales del derecho son el resultado de un proceso inductivo que parte de las reglas específicas previstas en el ordenamiento y arriba a la identificación de enunciados generales que las agrupan a todas. Finalmente, una tercera postura advierte que la tarea de los principios consiste en precisar el alcance de las fuentes del derecho, cumpliendo entonces una función interpretativa. En estos casos se acude a los principios únicamente con el propósito de aclarar dudas, o superar las ambigüedades y vaguedades propias de los enunciados jurídicos” (C. Const. Sent. C-284-15).

Asumiendo esta última postura es que el CPACA (art. 3) prevé que “Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios de debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. El contenido de esos principios ha sido legalmente enunciado en la forma indicada por los numerales 1 a 13 del artículo 3º del CPACA, como sigue:

Debido Proceso. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.

En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in ídem.

Igualdad. En virtud del principio de igualdad, las autoridades darán el mismo trato y protección a las personas e instituciones que intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y protección especial las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.

Imparcialidad. Las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

Buena Fe. Las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes.

Moralidad. Las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas.

Participación. Las autoridades promoverán y atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública. Responsabilidad. Las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funciones, de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos.

Transparencia. La actividad administrativa es del dominio público, por consiguiente, toda persona puede conocer las actuaciones de la administración, salvo reserva legal.

Publicidad. Las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la misma.

Coordinación. Las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares.

Eficacia. Las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa

Economía. Las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas.

Celeridad. Las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas.

Sin duda, la finalidad de los principios antes enunciados es la de sentar las bases para que el cumplimiento de la función administrativa se dé, no solo en el cauce de los preceptos constitucionales que la definen e integran, sino también para que las autoridades encargadas de ejercerla la agoten sin perder de vista la naturaleza, fines y cometidos estatales definidos por los artículos 1 y 2 de la Constitución Política.

Derechos, Deberes, Prohibiciones e Impedimentos en el Procedimiento Administrativo General.

Ahora bien, en el escenario que implica el conjunto de principios que han quedado definidos, para una real instrumentalización de los mismos, teniendo como punto de apoyo los artículos 1º y 2º constitucionales, en esta parte primera del CPACA acuña, por un lado, un catálogo de derechos y obligaciones de las personas ante las autoridades administrativas que para nuestro caso específico vienen enumerados en los artículos 5 y 6 de dicha codificación, en tanto que, en forma correlativa también forja un conjunto de deberes relacionados no solo con atención al público (art. 7), sino también con el de dar aplicación uniforme a las normas y a las sentencias de unificación jurisprudencial que adopte el Consejo de Estado (ar.8).

Conflicto de Intereses, Causales de Impedimento y Recusación.

También instituye una serie de prohibiciones que se alcanzan a identificar en el artículo 9 ibídem con la finalidad de garantizar la efectividad de las actuaciones y el cumplimiento de los fines del Estado, lo al final de cuentas constituye la razón de ser de las mismas.

Por su lado, el espectro ético de las actuaciones de las autoridades administrativas normativamente viene delimitado por los conflictos de intereses e impedimentos casuísticamente establecidos en el artículo 11, y cuya inobservancia por parte de la autoridad acarrea la activación del dispositivo previsto en el artículo 12.

También cabe precisar que según el DAFP, “Las principales características de los conflictos de intereses son: i) Implican una confrontación entre el deber público y los intereses privados del servidor, ii) Son inevitables y no se pueden prohibir debido a que los servidores públicos tienen familiares y amigos que podrían estar involucrados en alguna decisión laboral; iii) Pueden ser detectados y declarados voluntariamente antes de que existan y generen irregularidades o corrupción; iv) Por medio de su identificación y declaración se pretende preservar la independencia de criterio y el principio de equidad de la función pública: v) Se pueden constituir en un riesgo de corrupción y si se materializa, se incurrirá en actuaciones fraudulentas o corruptas; vi) Afecta el normal funcionamiento de la administración pública.”

Bajo el entendido anterior, el artículo 11 del CPACA dispone que “Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido”

Es por ello que esa misma norma dispone que “Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por las causales 1 a 16 de dicho artículo.”

Finalmente, se reitera que el trámite de los impedimentos y recusaciones es el indicado por el artículo 12 del CPACA, norma que a la letra expresa:

“En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.

La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente.

Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo.”