El
procedimiento administrativo general regulado en la Ley
1437 de 2011
Por. Rafael Enrique Lara
Marriaga
En el presente informe investigativo debe
entenderse el concepto de Ley con base a lo establecido en el artículo 4 del
Código civil colombiano, el cual señala que Ley es una declaración de la
voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución
Nacional. El carácter general de la ley es mandar, prohibir, permitir o
castigar.
Hecha
la precisión anterior cabe destacar las principales razones que motivaron la
necesidad de expedir una nueva regulación en materia de procedimiento
administrativo, esta vez contenido en la Ley 1437 de 2011, y en las
modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021. En este orden de ideas, se
tiene que, el nuevo código es básicamente el resultado de a) la necesidad de
adecuar el estatuto contenido en el Decreto 01 de 1984, a los postulados del
Estado Social de Derecho consagrados en la Constitución Política de Colombia de
1991, lo mismo que a los principios orientadores de la función administrativa
del Estado encasillados en ella (art. 209); b) ampliar el radio de protección
de los derechos de las personas situándolas en el centro de la actividad
administrativa del Estado; c) propiciar el acceso de las personas al control de
la actividad administrativa del Estado fortaleciendo para ello el derecho de
petición; d) garantizar la justicia administrativa al establecer mecanismos de
aplicación uniforme de la jurisprudencia del Consejo de Estado sin necesidad de
acudir a un procedimiento judicial previo; e) impulso a la aplicación de las
tecnologías de la información y las comunicaciones en el trámite de los
procedimientos no solo administrativos, sino también judiciales.
Teniendo en cuenta el cuadro de
referencia anterior, al observar el procedimiento administrativo como un
instrumento de producción de actos administrativos, es pertinente destacar en
el dos segmentos claramente definidos: i) el primero que va desde el inicio
mismo de la actuación por la activación de alguno de los medios a que se
refiere del artículo cuarto (4º) del CPACA hasta la producción del acto, y ii)
el segundo que cubre desde la comunicación, publicación y/o notificación de este
hasta que el mismo adquiera firmeza ejecutoria en virtud de la ocurrencia de
cualquiera de los eventos contemplados en el artículo 87 del CPACA.
El primer segmento encaja dentro
de la regulación contenida en los artículos 34 a 45 de la Ley 1437 de 2011, y
de él, en lo fundamental, se ocupan las páginas siguientes. El segundo
segmento, por guardar correspondencia con la denominada ejecutoriedad del acto
administrativo, se tratará al abordar este tema, en una nueva oportunidad. Antes
de proseguir hay que dejar en claro que desde la vigencia del Decreto 01 de
1984 resulta notoria la presencia de dos conceptos básicos sobre los cuales
descansa este tipo de procedimiento; se trata de los que hacen alusión a los
contenidos de “i) autoridad y ii) principio de especialidad”. (Consejo de Estado, Expediente N. 130012331000
2007-00800-01, 2009) Respecto del
primero el Consejo de Estado ha entendido por autoridad
El ejercicio del poder público en función de mando para una finalidad
prevista en la ley y que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de
desobediencia, faculta para el ejercicio de la compulsión o de la coacción por
medio de la fuerza pública. La autoridad es el poder o la potestad de mandar u
ordenar, disponer, prohibir o sancionar de conformidad con la ley, dentro de
los límites de la respectiva competencia. (Concepto 517341 de 2020 Departamento
Administrativo de la Función Pública). De igual forma, a juicio de esta
Sección, en la sentencia 2334 señala: “Autoridad es el ejercicio del poder
público en poder de mando, que, por consiguiente, ubica en un extremo a los
particulares obligados a obedecer, aun por medio de la fuerza pública; que
permite nombrar y remover libremente empleados subordinados, aun por medio de
delegación; y que autoriza sancionar a los empleados con suspensiones, multas y
destituciones. (Consejo de Estado, Sentencia 2334, 1999)
Ahora, respecto del significado
específico de autoridad administrativa, esa misma corporación ha dicho que
Es aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración
nacional, general y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen
poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad.
La autoridad administrativa comprende, entonces, las funciones administrativas
de una connotación como la descrita y excluye las demás que no alcanzan a tener
esa importancia. (Concepto 164291 de 2022 Departamento Administrativo de la
Función Pública, también en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, 1991)
Por lo previsto en el inciso primero del artículo dos del CPACA, en términos
prácticos, el concepto de autoridad administrativa envuelve a “todos los
organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en los
distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes
del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.” (Ley
1437, 2011)
Tal condición o calidad, en
consecuencia, los hace destinatarios de esa normatividad, y de contera los
obliga a sujetar sus actuaciones a los procedimientos allí establecidos, sin
menoscabo de aquellos que se encuentren regulados por leyes especiales. Esta
última singularidad denota el carácter subsidiario o residual de las
disposiciones procedimentales contenidas en la Parte Primera del CPACA.
Cabe destacar que el principio de especialidad “permite reconocer la
vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y
específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de
disposiciones generales” (Corte Constitucional, Sentencia C-439-16.) Se aplica,
dice la Corte, “entre normas de igual jerarquía, sin que dicho principio tenga
cabida entre preceptos de distinta categoría, como ocurre entre una ley
ordinaria y una ley estatutaria, o entre la Constitución y la ley en general,
pues en tales eventos es claro que prevalece y se aplica siempre la norma
superior.” (C. Const. 2016).
Esta directriz de aplicación
normativa aparece ínsita en el artículo segundo del CPACA al decir que
“Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen
en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes
especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de
este Código.” (art 3.) Desde luego que esta regla tiene plena aplicabilidad siempre y
cuando el procedimiento especial no lesione o ponga en peligro las garantías
mínimas de las personas establecidas en la Constitución Política o en el
procedimiento general o común.
Retomando el tema inicial,
el procedimiento administrativo concebido por el Título III del CPACA, además,
se caracteriza por su flexibilidad, la cual opera en favor del administrado, y encuentra
su respaldo en el principio de eficacia
a que se refiere tanto el artículo 209 de la Constitución Política como el
artículo 3.11 de la codificación vigente.
Rindiendo pleitesía a dicho principio, el
artículo 42 resume en pocas palabras el núcleo de la estructura pragmática del
procedimiento diciendo que con base en las pruebas e informes disponibles, se
tomará la decisión, que será motivada. Y a reglón seguido esta misma
disposición precisa: “La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido
oportunamente planteadas dentro de la actuación por el peticionario y por los
terceros reconocidos.” (2011)
La flexibilidad anotada indica, tal como
lo anota López Olivera, “que el procedimiento administrativo carece de formas
estrictas, de fórmulas sacramentales que obstaculicen o impidan la
participación del interesado, flexibilizando los requisitos para hacerla
efectiva.” (2005). Acorde con los principios contenidos en la ley 1437 de 2011,
los cuales se consolidan como orientadores y parámetros de interpretación de la
ley al interior del funcionamiento administrativo del Estado, el Consejo de Estado ha afirmado que
El Título III de la primera parte
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir,
el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los
particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus
decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador (Consejo
de Estado, N. 2178760 11001-03-15-000-2020-02452-00)
Ahora bien, los lineamientos
propios de las reglas que gobiernan dicho procedimiento aluden a los aspectos
que a continuación se relievan, así: i) iniciación; ii) medios para
adelantarlo; iii) intervención de terceros; iv) pruebas; v) audiencias; vi)
alegaciones, decisión y corrección de errores formales; vii) conclusión del
procedimiento, y viii) reglas especiales aplicables a determinados
procedimientos.
Miremos: (i) En relación con este punto
(iniciación), tal como lo prevé el artículo 4º del CPACA, las actuaciones
administrativas podrán iniciarse: a) por quienes ejerciten el derecho de
petición, en interés general; b) por quienes ejerciten el derecho de petición,
en interés particular; c) por quienes obren en cumplimiento de una obligación o
deber legal, y d) por las autoridades, oficiosamente. (ii) En lo que tiene que
ver con los medios para adelantar dichos procedimientos o actuaciones
administrativas indica que las mismas se podrán adelantar por escrito,
verbalmente, o por medios electrónicos. No obstante, cuando las autoridades
procedan de oficio, los procedimientos administrativos únicamente podrán
iniciare mediante escrito, y por medio electrónico sólo cuando lo autorice la
ley, caso en el cual se deberá informar de la iniciación de la actuación al
interesado para el ejercicio del derecho de defensa. (iii) La intervención de
terceros dentro del procedimiento administrativo está sujeta a las previsiones
contenidas por los artículos 37 y 38 del CPACA. En el evento regulado por el
artículo 37 se trata de una intervención provocada por la misma autoridad
administrativa, y acontece cuando en una actuación administrativa de contenido
particular y concreto aquella advierta que terceras personas puedan resultar
directamente afectadas por la decisión; bajo esas circunstancias se les
comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma y el
nombre del peticionario, si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte
y hacer valer sus derechos. Precisa esta misma norma que:
La comunicación se remitirá a la
dirección o correo electrónico que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
De no ser posible dicha comunicación, o tratándose de terceros
indeterminados, la información se divulgará a través de un medio masivo de
comunicación nacional o local, según el caso, o a través de cualquier otro
mecanismo eficaz, habida cuenta de las condiciones de los posibles interesados.
De tales actuaciones se dejará constancia escrita en el expediente. (Art. 37,
CPACA, 2011)
La otra modalidad de intervención es la
voluntaria que conlleva los mismos derechos, deberes y responsabilidades de
quienes actúan como parte, y opera en los casos enumerados por el artículo 38, es
decir,
1. Cuando habiendo
promovido la actuación administrativa sancionatoria en calidad de denunciantes,
resulten afectados con la conducta por la cual se adelanta la investigación, o
estén en capacidad de aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos
materia de esta. 2. Cuando sus derechos o su situación jurídica puedan resultar
afectados con la actuación administrativa adelantada en interés particular, o
cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios, y 3.
Cuando la actuación haya sido iniciada en interés general. (Art. 38, CPCA).
Para activar
este tipo de intervención el interesado deberá elevar una petición respetando
los requisitos previstos por el artículo 16 del CPACA e indicando de manera
puntual: “cuál es el interés de participar en la actuación y se allegarán o
solicitarán las pruebas que el interesado pretenda hacer valer. La autoridad
que la tramita la resolverá de plano y contra esta decisión no procederá
recurso alguno.” (Parágrafo, Art. 38 CPCA).
(iv) En el
régimen jurídico propio de las actuaciones o procedimientos administrativos, a
diferencia del procedimiento civil no existe propiamente un periodo probatorio
dado que de acuerdo con los lineamientos trazados por el artículo 40 del CPACA
durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la
decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a
petición del interesado sin requisitos especiales.
Contra el acto que decida la solicitud de
pruebas no proceden recursos, cuestión ésta que fue dilucidada y decidida por
la Corte Constitucional en la sentencia C-034-14 en la cual se encuentran las
razones de constitucionalidad de tal medida. El régimen probatorio aplicable es
el previsto por el Código General del Proceso, hoy compendiado en el Título
Único de la Sección Tercera (art. 164 y subsiguientes de dicho estatuto). El
interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o
practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte decisión de fondo, y
finalmente se prevé que “Los gastos que ocasione la práctica de pruebas
correrán por cuenta de quien las pidió. Si son varios los interesados, los
gastos se distribuirán en cuotas iguales.” (Art. 40, CPACA)
Se destaca que las sub reglas aplicables
en materia probatoria en los procedimientos administrativos determinan que: a)
el término pedirlas, aportarlas y practicarlas va desde el inicio de la
actuación, hasta antes de que se profiera la decisión final; b) la petición de
pruebas por parte del interesado está exenta de formalidad alguna; c) contra el
auto que niegue la práctica de pruebas no procede recurso alguno por las
razones expuestas en la sentencia C-034-14; d) durante la actuación, la
discusión de los medios probatorios puede darse en cualquier momento, antes de
que se dicte decisión de fondo; e) son admisibles todos los medios de prueba
señalados en el Código General del Proceso, sin perjuicio del principio de
libertad probatoria; f) los gastos que demande la práctica de pruebas corren
por cuenta de quien las pidió, pero si existen varios interesados en ellas,
tales gastos de dividirán entre ellos en cuotas iguales. (v) Dentro del trámite
de las actuaciones o procedimientos, en la fase que los tratadistas suelen
denominar “de instrucción”, las autoridades podrán disponer la celebración de
audiencias “con el objeto de promover la participación ciudadana, asegurar el
derecho de contradicción, o contribuir a la pronta adopción de decisiones”
(Art. 35, CPACA) debiéndose dejar constancia de lo acontecido en ellas. (vi) Antes de proferir la decisión que corresponda, la
autoridad administrativa está en la obligación procesal de permitir que las
partes, los terceros e intervinientes que puedan ser cobijados con el adjetivo
de “interesados” puedan exponer su punto de vista o de expresar su juicio u
opiniones sobre la actuación, es decir, de presentar sus alegatos. Para este
propósito podrán convocar la celebración de una audiencia si lo estimaren
pertinente con la finalidad de asegurar y hacer efectivo el derecho de
contradicción, al igual que el de mediación. Cumplidas todas las exigencias
propias del debido proceso en la ritualización de la actuación el artículo 42 preconiza
que
La autoridad, con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará
la decisión, que será motivada, y, además, como quedó dicho antes, deberá
resolver todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de
la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos. (Art. 38, 42).
Es éste,
básicamente, el contenido axiológico del llamado acto definitivo a que se
refiere el artículo 43, para diferenciarlos de los de trámite, sustanciación o
impulsión. En lo concerniente a los llamados “actos discrecionales”, esto es, “Cuando la autoridad
administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas, es libre
(dentro de los límites que fije la ley) de adoptar una u otra decisión; es
decir, cuando su conducta no le está determinada previamente por la ley” (Corte
Constitucional, Sentencia C-031-95), se deberá respetar la regla según la cual “En la medida
en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y
proporcional a los hechos que le sirven de causa.” (Art. 44)
Frente
a situaciones “incidentales” que pueden ocurrir en el trámite del
procedimiento, tales como la corrección de errores puramente formales
contenidos en la decisión, el artículo 45 dispone que “En cualquier
tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores
simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean
aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras”. Se
advierte que “En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido
material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el
acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos
los interesados, según corresponda. (Art. 45)
Por
la naturaleza y finalidad del procedimiento administrativo el legislador no
configuró en su estructuración normativa causales de nulidad procesal que
puedan afectar la validez de la actuación.
En este aspecto resulta útil la aplicación del principio de eficacia
según el cual las autoridades buscarán que los procedimientos logren su
finalidad removiendo para ello oficiosamente los obstáculos puramente formales
y evitando, además, decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos, para lo
cual deberán sanear, de acuerdo con la ley, las irregularidades procedimentales
que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de
la actuación administrativa (Art. 3, CPACA).
Una forma ágil de superar las
irregularidades que se hayan podido cometer en ésta es la prevista por el
artículo 41 del CPACA en el que se instruye que “La autoridad, en cualquier momento anterior a la
expedición del acto, de oficio o a petición de parte, corregirá las
irregularidades que se hayan presentado en la actuación administrativa para
ajustarla a derecho, y adoptará las medidas necesarias para concluirla.”
(CPACA, 2011)
Otro aspecto importante, aunque cobijado
en el ámbito propio de la decisión o acto administrativo, es el referido al
llamado silencio administrativo, temática que viene regulado en el
Capítulo VII del Título V de la Parte Primera del CPACA como una forma de dar
por tomada una determinada decisión que en la realidad no se ha producido
materialmente, pero que para efectos legales se presume. La decisión presumida
puede ser positiva o negativa, bien frente a la petición inicial o bien frente
a los recursos, y opera únicamente por el transcurso del tiempo. A la primera
forma se le denomina silencio administrativo positivo y a la segunda, silencio
administrativo negativo. Refiriéndose a esta especie de actos administrativos,
el Consejo de Estado ha expresado:
En relación con el
silencio administrativo positivo, la Sala ha señalado que se trata de un
fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, la
falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados
por los administrados tiene un efecto que puede ser negativo o positivo. En el
caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea
satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera
favorable. La configuración del silencio positivo genera un acto presunto que
tiene que ser respetado por la Administración. En otras palabras, una vez se ha
producido el silencio positivo, la Administración pierde competencia para
decidir la petición o recurso respectivos. Así las cosas, como lo ha sostenido
esta Sección, para que se configure el silencio positivo se deben cumplir tres
requisitos: i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del
cual debe resolver la petición, recurso, etc.; ii) que la ley contemple de
manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio
positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no
lo haya hecho dentro del plazo legal. Respecto de este último requisito, se
debe entender que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión,
sino notificarse en debida forma. (Consejo de Estado, 73001-23-33-00-2014-00219-01(21805), 2014)
El silencio administrativo positivo opera
únicamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales
especiales, y el mismo equivale a decisión positiva; el término para su
ocurrencia (que deberá estar contenido en la norma especial y supletoriamente
en el CPACA) se cuenta a partir del día en que se presentó la petición o el
recurso. Configurado el silencio positivo para hacer efectivo y acreditar probatoriamente
su ocurrencia se deberá proceder en la forma detallada por el artículo 85 del
CPACA, disposición en la cual se indica que
La persona que se
hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que
establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia
o copia de que trata el artículo 16, junto con una declaración jurada de
no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto. (Art. 85,
CPACA. 2011)
También previene esa misma disposición que “La escritura y sus copias
auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se
pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así.” (Art.
85) Igualmente advierte que “Para efectos de la protocolización de los
documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor
económico.” (Art. 42) No obstante, el
acto administrativo positivo presunto podrá ser materia de revocación directa
por los motivos contemplados en el artículo 93 del CPACA.
Por su parte, el silencio administrativo
negativo frente a la petición inicial quedó regulado por el artículo 83 del
CPACA. Esta norma determina que transcurridos tres
(3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya
notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los
casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver
la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se
producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió
adoptarse la decisión.
La ocurrencia del silencio administrativo
negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará
del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya
hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto
admisorio de la demanda.
Entre
tanto, el silencio administrativo negativo frente a los recursos se rige por lo
expresado en el artículo 85, en cuanto preceptúa que
Salvo lo dispuesto
en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2)
meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación
sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la
decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la
práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este
artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver
siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el
interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(CPACA)
(vii) Las reglas sobre conclusión del
procedimiento administrativo general hacen referencia directa a dos fenómenos
que indisolublemente van ligados entre sí como parte integrante del acto
administrativo: se trata, en primer lugar, de su firmeza o ejecutoriedad y, en
segundo lugar, del principio de legalidad del cual está revestido una vez nace
a la vida jurídica; las normativas que regulan dichos fenómenos están
condensadas en el Capítulo VIII del Título III del CPACA. Frente a la firmeza
del acto, el artículo
87 indica que
Los actos administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de
su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día
siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre
los recursos interpuestos. 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del
término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se
hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la
notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el
día siguiente al de la protocolización a que alude el
artículo 85 para el silencio administrativo positivo. (CPACA)
Dos
notas destacables de la ejecutoriedad del acto administrativo están dadas por
los principios de publicidad y contradicción; la primero se subsume en las
publicaciones y notificaciones, en tanto que la segunda se expresa en la
posibilidad de interponer recursos contra los de contenido particular y
concreto. Estas temáticas que son de la esfera de la eficacia del acto, las
desarrolla la Ley 1437 en los capítulos V y VI del título III. El capítulo cinco (V) referido a las
publicaciones, citaciones, comunicaciones y notificaciones, y el VI se encarga
de regular los recursos que proceden contra aquel, siendo, como se dijo, de
contenido particular (reposición, apelación y queja)
Ahora
bien, apuntándole a la presunción de legalidad, el artículo 88 pregona que “Los
actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no
podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o
se levante dicha medida cautelar.” (CPACA)
Tanto la firmeza como la presunción de
legalidad cumplen la misión de otorgarle ejecutividad al acto, razón por la
cual el artículo 89 expresa que
Salvo disposición legal en contrario, los
actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas,
puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material
procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si
fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional. (CPACA)
En
caso de renuencia, la autoridad podrá proceder en la forma indicada por el
artículo 90, es decir,
Sin perjuicio
de lo dispuesto en leyes especiales, cuando un acto administrativo imponga una
obligación no dineraria a un particular y este se resistiere a cumplirla, la
autoridad que expidió el acto le impondrá multas sucesivas mientras permanezca
en rebeldía, concediéndole plazos razonables para que cumpla lo ordenado. Las
multas podrán oscilar entre uno (1) y quinientos (500) salarios mínimos
mensuales legales vigentes y serán impuestas con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. La administración podrá realizar directamente o contratar la
ejecución material de los actos que corresponden al particular renuente, caso
en el cual se le imputarán los gastos en que aquella incurra.
En definitiva, presunción de legalidad,
firmeza y ejecutividad del acto constituyen el trípode sobre el cual se asienta
definitivamente la obligatoriedad del mismo en los términos que indica el
inciso inicial del artículo 91 del CPACA, según el cual “los actos
administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”
Se resalta, de otra parte, que la
revocatoria directa hace referencia a que los actos administrativos no podrán
ejecutarse si los mismos han perdido obligatoriedad, cuestión que sucede en los
siguientes casos:
1.Cuando sean suspendidos provisionalmente sus
efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco
(5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le
correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a
que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.” (Art. 91, CPACA)
Frente a estas circunstancias opera,
además, la excepción de pérdida de ejecutoriedad, hipótesis que habilita al
interesado para oponerse a la ejecución de un acto administrativo alegando que
ha perdido fuerza ejecutoria; caso en el cual quien lo produjo podrá
suspenderlo y resolver dentro de un término de quince (15) días. El acto que
decida la excepción no será susceptible de recurso alguno, pero podrá ser
impugnado por vía jurisdiccional, como en efecto lo prevé el artículo 92.
(viii) El
CPACA, además de regular en forma pragmática el procedimiento administrativo
común y general, también dedica espacio para definir algunas normas específicas
de aplicación exclusiva a determinados procedimientos dentro de los cuales
figuran, 1) El Procedimiento Administrativo Sancionatorio (Título III, Capítulo
III); 2) El Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo (Título IV); 3) El
Procedimiento Administrativo Para la Extensión de la Jurisprudencia del Consejo
de Estado (Título V), y 4) Finalmente, incorporó un precepto procesal
anulatorio aplicable a toda clase de consulta previa en el artículo 46 (Título
III, Capítulo II), y cuyo valor procesal es evidente por las drásticas
consecuencias de su omisión.
Finalmente,
se destaca que la reforma más importante que hasta ahora se ha introducido al
CPACA está contenida en la Ley 2080 de 2021 (D.O. Nº 51568, del 25/01/2021),
normativa que, en lo fundamental, no afectó la estructura dogmática del
procedimiento administrativo general que ha sido la temática de esta
investigación. No obstante, dicha ley acentúa el énfasis que viene en la norma
original respecto de la utilización de las TIC en el desarrollo de las
actuaciones tanto administrativas como judiciales, amén de introducir nuevas
regulaciones en materias relacionadas con el procedimiento administrativo
sancionatorio fiscal y el procedimiento d extensión de jurisprudencia del
Consejo de Estado a terceros.
