Aportes de la Jurisprudencia Emanada de la Corte Constitucional Frente al Avance del Procedimiento Administrativo General en Colombia
Por: Rafael Enrique Lara Marriaga
La primera parte de la Ley 1437 de 2011 tiene su
justificación, entre otras razones, en la necesidad de adecuar el procedimiento
administrativo general que venía siendo regulado por el Decreto 01 de 1984, a
los fines y valores del Estado social de derecho proclamado en la Constitución
Política de 1991, lo mismo que a los principios orientadores de la función
administrativa del Estado colombiano consignados en varias normas de esa misma
Constitución, particularmente en el artículo doscientos nueve (209).
Es por ello, que surge el imperativo de
abordar dicho procedimiento, despojándolo del perfil tradicional que lo
concebía como una simple herramienta utilizada por la burocracia estatal para
producir decisiones administrativas, y en cambio, entrar a tratarlo como una
categoría jurídica que axiológicamente conlleva implícita el reconocimiento y
protección de los derechos y garantías de las personas que interactúan con la
administración pública. Es decir, el enfoque del contenido y fin del
procedimiento se revaloriza, entonces, desde el ámbito de la cultura de los
derechos humanos, particularmente del conocido con la denominación de “debido
proceso administrativo”
A partir de la
última década del siglo XX se da en Colombia un
proceso de reelaboración conceptual del “procedimiento administrativo”, siendo
esta vez enfocado como un “derecho fundamental”, es decir, como un derecho
humano que para entonces ya tenía pleno reconocimiento internacional como un componente
adicional del primitivo y original “debido proceso”.
A esta nueva
estructura de participación y control de la actividad administrativa del Estado
se le denominaría, como ya ha quedado dicho, “debido proceso administrativo”,
concepto que surge como resultado del desarrollo doctrinal alcanzado por la
noción de “debido proceso” consagrada en instrumentos internacionales, tales
como La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo
26); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14); La
Convención Americana de Derechos Humanos (artículos 8 y 9), y la Convención
sobre Derechos del Niño (artículo 40).
En el ámbito
colombiano, correspondería a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado determinar la estructura dogmática de dicho concepto frente a
los procedimientos administrativos, sobre todo cuando dichas
conceptualizaciones guardan una estrecha relación con los derechos fundamentales,
razón por la que en el ámbito de interpretación y aplicación de las mismas, el
papel de la Corte Constitucional reviste gran importancia y significación.
Para el
desarrollo de la temática anotada se realizó el examen de algunas sentencias
emitidas por la Corte Constitucional colombiana en las que el procedimiento
administrativo es abordado desde la fenomenología propia del “debido proceso”,
particularmente del “debido proceso administrativo” , en los términos en que
quedó consagrado en el inciso primero del artículo 29 constitucional.
Con apoyo en las jurisprudencias anotadas se precisaron los siguientes
aspectos, a saber: i) el debido proceso
administrativo un derecho fundamental, ii) fuentes del debido proceso
administrativo, iii) contenido y alcance del del debido proceso administrativo,
iv) garantías propias del debido proceso administrativo y v) consecuencias del
desconocimiento de las garantías propias del debido proceso administrativo. Miremos:
El Debido
Proceso Administrativo es un Derecho Fundamental
El
artículo 29 de la Constitución Política colombiana prevé en su inciso primero
que: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas.” Su naturaleza de derecho fundamental fue destacada por la
Corte Constitucional en sentencia T-550-92, cuando precisó que:
La Constitución Política de 1991, a más de
consagrar en forma expresa el derecho al debido proceso en las actuaciones
judiciales, lo consagra para las actuaciones administrativa, con lo cual se
produce una innovación que eleva a la categoría de Derecho Fundamental, un
derecho de los asociados que, tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía
parte del concepto original propio del derecho al debido proceso. En efecto se
distinguía entre una y otra realidad jurídica, en tanto ese derecho buscaba, en
sus primeros tiempos regular la libertad física, y sólo gradualmente se
extendió a procesos de naturaleza no criminal, a las demás formas propias de
cada juicio, según el texto constitucional anterior; ahora, sigue aumentando su
espectro este derecho, que comprende como el que más la necesidad de consultar
el principio de legalidad en las actuaciones públicas judiciales y en adelante
las administrativas, ampliando su ámbito garantizador. (Corte Constitucional.
Sala tercera de revisión, T-550-92, 1992)
Es decir, que
la figura del “debido proceso administrativo” por vía jurisprudencial se
fue dilucidando la temática de las garantías que operan en las actuaciones que
se desarrollan en sede de la administración, hasta perfilarlo como un postulado
pragmático de especial tratamiento. Precisamente, esta visión fue ratificada
también en la Sentencia C-610-12 de esa misma corporación y allí se amplió el
radio de protección de este derecho al encontrarlo cobijado por instrumentos
del derecho internacional y por la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos humanos.
En
esta oportunidad la Corte destacó que el Derecho al debido proceso se encuentra
también protegido en normas de derecho internacional y consagrado en
instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículos
diez y once; la Declaración Americana de
Derechos y Deberes del Hombre, artículos
dieciocho y veintiséis; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículos catorce y quince, y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, artículo ocho, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia
de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, la cual ha dejado en claro que el principio del debido proceso se
aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo,
jurisprudencia que la misma Corte ha reconocido constituye una parte
hermenéutica relevante en el proceso de interpretación, aplicación y
determinación del alcance de los derechos constitucionales. (Barbosa &
Bernal, 2015)
Fuentes
del Debido Proceso Administrativo
En el
ordenamiento jurídico colombiano se reconocen como fuentes internas del debido
proceso administrativo los artículos 6, 29, 121, 122, 209 y 229 de la
Constitución Política; igualmente, las normas que regulan procedimientos
especiales; las contenidas en la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, los
precedentes jurisprudenciales y las sentencias de unificación a que se refiere
el artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo CPACA.
Así mismo, como parte integrante
del llamado “bloque de convencionalidad”, forman parte de ellas, los
instrumentos internacionales (convenios, tratados y declaraciones) lo mismo que
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al respecto,
en la sentencia C-607-12, la Corte Constitucional colombiana expresó:
La jurisprudencia internacional, específicamente la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, ha estudiado la cuestión de si las garantías judiciales
mínimas consagradas en la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8),
sólo son aplicables a los procesos penales, o si, por el contrario, algunas de
ellas pueden extenderse a los procedimientos administrativos. En relación con
los procesos administrativos, dijo el Tribunal Internacional en el Caso Ivcher
Bronstein contra Perú: Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se
titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos
judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales” a efecto de que las personas puedan
defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda
afectar sus derechos. (C. Const. Sent. C-607-2012)
El anterior pronunciamiento
genera una visión amplia e internacional del Derecho al Debido Proceso Administrativo
en el ordenamiento jurídico interno, permitiendo que dicha conceptualización y
garantía este sujeta a instrumentos transfronterizos generando una visión de
internacionalización del Derecho. Es decir, que la apropiación del concepto en
comento no solo encuentra como fuente el ordenamiento nacional, sino en
instrumentos internacionales que gozan de legitimidad para permear el sistema
jurídico colombiano.
Contenido
y Alcance del Debido Proceso Administrativo
En
lo atinente al contenido y alcance del DPA, en la sentencia T-522-92, la Corte Constitucional determinó
que éste está integrado por
(i) el conjunto complejo de condiciones que le
impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una
secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda
relación directa o indirecta entre sí, (iii) cuyo fin está previamente
determinado de manera constitucional y legal. (Corte Constitucional, T-522,1992).
Lo anterior, con el objeto de “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la
administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados. (Corte Constitucional, T-796, 2006).
Este mismo contenido fue ratificado en la Sentencia
C-851-11 bajo el entendido de integralidad del DPA.
Doctrinalmente, constituye, además, una
manifestación específica del principio de legalidad, que impone a las
autoridades el deber de actuar en el marco de las competencias y funciones que
le han sido asignadas y ejercerlas conforme al procedimiento previamente
establecido.
Garantías
del Debido Proceso Administrativo
En
cuanto se refiere a las garantías que cobija el DPA, la Corte Constitucional en
Sentencia C-1189 de 2005 dispuso que:
El
debido proceso administrativo implica unas garantías mínimas previas que se refiere
a aquellas que deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de
igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la
razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de
los jueces, entre otras. [Y de] otro lado, las garantías mínimas posteriores se
refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa, lo cual juntas generan un panorama garantista para
el usuario de la administración pública. (Referido también en Corte
Constitucional, T- 696-2013, T-445-2015)
Sin embargo, es preciso distinguir que, si
bien los procesos administrativos no tienen la misma complejidad formal de los
procesos judiciales, ello no implica una ausencia total de aquellos, sino una
mera flexibilización debido a la naturaleza del ejecutor pues mientras el juez,
está investido de cierta dignidad de tercero, en el caso de la administración,
esta es al mismo tiempo juez y parte; y sus actuaciones están sometidas de
ordinario al control jurisdiccional, toda vez que se trata fundamentalmente del
desarrollo de una gestión más que del dictum del derecho. (Corte Constitucional, Sentencia T-552 de 1992).
Por su lado, en la sentencia T-455-05, tuvo la
oportunidad de precisar que como manifestaciones de aquel se tienen las
siguientes garantías mínimas
i) la necesidad que la actuación administrativa se surta
sin dilaciones injustificadas, ii) de conformidad con el procedimiento
previamente definido en las normas, iii) ante la autoridad competente; iv) con
pleno respeto de las formas propias de la actuación administrativa previstas en
el ordenamiento jurídico; v) en acatamiento del principio de presunción de
inocencia; vi) de garantía efectiva de los derechos a ser oídos, a disponer de
todas las posibilidades de oposición y defensa en la actuación administrativa,
a impugnar las decisiones que contra ellos se profieran, a presentar y a
controvertir las pruebas y a solicitar la nulidad de aquellas obtenidas con
violación del debido proceso. (Corte Constitucional, 2005)
Estas garantías, tal como lo ha sostenido
la Corte, se extienden a todas las personas que puedan verse afectadas con los
resultados de las actuaciones de la administración, ya que las mismas fungen
como medio de “Defensa de la autonomía y libertad del ciudadano, límites del
ejercicio del poder público y barrera de contención a la arbitrariedad”, (Corte
Constitucional, Sentencia C-035-2014), “imponiendo a las autoridades la
posibilidad de actuar únicamente dentro del ámbito establecido por el sistema
normativo previamente definido” (Corte Constitucional, Sentencia T-1005-2006,
T-555-10).
Es por lo que en la sentencia
C-980 de 2010, la Corte Constitucional precisó que, dentro del procedimiento
administrativo, se debe garantizar
(i)ser
oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad
con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas,
(iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su
culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con
el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico,
(vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de
defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y
(ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas
con violación del debido proceso.
Similar posición sostuvo la Corte Constitucional
en las sentencias T-800A-11 y T-286-13.
Desconocimiento
del Debido Proceso Administrativo
Las consecuencias del desconocimiento del
debido proceso administrativo deben ser examinadas en cada caso concreto con la
finalidad de establecer la trascendencia del mismo y la naturaleza de los
derechos que efectiva y materialmente sean puestos en peligro o vulnerados por
la autoridad administrativa. No obstante, se puede afirmar que, ante el evento
de tal anormalidad, la misma afecta directamente la validez del acto que ha
sido expedido como resultado de la actuación irregular o arbitraria, lo cual
abriría las puertas a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para que
a través del medio de control que resulte procedente se pronuncie
definitivamente sobre la legalidad del acto estigmatizado con las causales de
nulidad de los actos administrativos previstas en el CPACA.
También puede dar origen a la activación del mecanismo de
protección constitucional contemplado en el artículo 86 de la Constitución
Política (1991) en caso de que en forma particular y concreta se den las
condiciones de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos,
que han sido elaboradas por la misma Corte Constitucional y que hoy se destacan
en la sentencia SU339-2011.
Desde esta perspectiva, la Corte ha manifestado que el desconocimiento en
cualquier forma del derecho al debido proceso en un trámite administrativo no solo
quebranta los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente
comporta una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia,
del cual son titulares todas las personas naturales y jurídicas que en calidad
de administrados deben someterse a la decisión de la administración, por
conducto de sus servidores públicos competentes. (Corte Constitucional,
Sentencia T-540-97)
Este aserto fue corroborado en
la sentencia T-283-18, y en la sentencia T-178-10 había resaltado: “Del desconocimiento
del derecho al debido proceso administrativo, como derecho fundamental, se
derivan unas implicaciones que comprometen, tanto a la administración, como a
quienes se encuentran sujetos a ella.”
