Evolución Normativa del Procedimiento Administrativo General en Colombia
Por: Rafael Enrique Lara Marriaga
Dicho texto normativo introduce una aproximación conceptual de procedimiento administrativo, interpretándolo en la dirección de actuaciones que se ejecutan en sede administrativa. El procedimiento administrativo se constituye no sólo en un instrumento de garantía efectiva de los derechos de los asociados, sino que también representa un método de salvaguarda de la certeza de las decisiones de las autoridades administrativas, quienes deben actuar, en todo momento, dentro del amplio marco de legalidad que hoy día existe tanto a nivel interno como a nivel internacional.
En Colombia, la suerte del procedimiento administrativo general ha estado atada a la evolución que desde sus codificaciones iniciales ha presentado en el Derecho administrativo en cuanto instrumento de regulación de la actividad administrativa del Estado y de las relaciones de éste con las personas que interactúan con él, en defensa de intereses legítimos propios o colectivos. También ha sido el producto del desarrollo en el contexto occidental de doctrinas y postulados que han dinamizado la transformación de esta área del Derecho desde la óptica de las concepciones políticas y constitucionales que han regido el país en diferentes periodos de su evolución institucional.
El advenimiento del año 1913 trajo consigo dos normas básicas para el ordenamiento administrativo del Estado colombiano: en primer lugar, la Ley 4ª de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal), y en segundo lugar, la no menos importante Ley 130 de ese mismo año (Sobre la jurisdicción de lo contencioso-administrativo). Según esta última preceptiva, siguiendo el modelo semántico francófono, la cabeza de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo quedó radicada en el organismo que entonces se denominó “Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo” compuesto de seis magistrados e integrada siguiendo los lineamientos entonces trazados por el artículo 45 del Acto legislativo número 3 de 1910. Sus funciones originales quedaron consignadas detalladamente en los artículos 18, 19, 20, 21 y 22 de la referida ley 130 de 1913.
La estructura de la jurisdicción adoptada en dicha ley estaba también integrada por los llamados Tribunales Seccionales, a quienes se les atribuyó diversas funciones y competencias que fueron recogidas en los artículos 38, 39, 40, 41 y 42. A su vez, la Ley 25 de 1928 (reformatoria de la Ley 130 de 1913) determinó el número de tribunales (uno por cada departamento, que entonces eran 14), la composición de los mismos, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los magistrados, y otros aspectos relacionados con los juicios electorales.
Ahora bien, del análisis del articulado de la ley 130 se puede vislumbrar que los procedimientos en ella regulados son aquellos que tenían por objeto
la revisión de los actos de las corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones, o con pretexto de ejercerlas, a petición del Ministerio Público, de los ciudadanos en general, o de las personas que se crean vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites señalados en la presente Ley. (D. O. No. 15123, 1913)
Como puede verse, no se trata de un procedimiento administrativo general o común para la producción de actos administrativos, sino de un procedimiento eminentemente judicial asignado a una jurisdicción especializada que terminó consolidándose como tal antes del cierre del segundo decenio del siglo XX con la Ley 60 de 1914 y el Acto Legislativo número 1 de ese mismo año, acto legislativo que definitivamente cerró la polémica sobre cualquier duda que pudiera haber existido en relación con la legitimidad constitucional de tal jurisdicción por los avatares políticos y sociales de comienzos de siglo.
Veintisiete años después de promulgada la Ley 130, en 1941, se expide la Ley 167, norma que en su redacción reitera la vocación de regular únicamente lo relacionado con el funcionamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, al punto que su epígrafe fue muy claridoso al respecto: “Sobre organización de la jurisdicción contencioso-administrativa”. A renglón seguido, en el artículo primero se despejaría cualquier duda al sentar la regla en virtud de la cual dicha jurisdicción sería ejercida por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos.
Con posterioridad, en el año 1964, a través del Decreto 528, se procedería a precisar que “La jurisdicción contencioso-administrativa está instituida para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades…” (D. O. No. 31330).
No obstante, en el texto de dicha Ley (167), en los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80 y 81 que recogen el título tres bajo la etiqueta “DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS”, se concibe y limita el concepto de procedimiento administrativo a lo que denominó entonces “procedimiento gubernativo”, actuación esta que comprendía, básicamente, la regulación de los recursos contra la decisión (reposición y apelación) para el agotamiento de la vía gubernativa. y la extensión de su aplicación en los asuntos departamentales y municipales.
Desde la expedición del código de 1913, y al menos hasta el inicio de la década de 1980, el ordenamiento jurídico administrativo no se ocupó de positivizar en forma íntegra un procedimiento administrativo común y general al que estuviese sujeta la administración en la toma de decisiones, pues el “procedimiento administrativo” o “vía gubernativa” que finalmente vino a regular la Ley 167 de 1941, no copaba de ninguna manera las expectativas de la doctrina y la legislación internacional en este campo específico del derecho público. Tanto esta norma (ley 167), al igual que el Decreto 2733 de 1959, solo representaron un tímido avance frente al reconocimiento del derecho fundamental al debido proceso y a la participación de las personas en la toma de decisiones de la administración pública. Sin embargo, esto significaba un avance institucional frente al estilo ya tradicional del ejercicio del poder en forma autoritaria y despótica, como era de suponerse que fuese común en un Estado que permanentemente vivía en estado de conmoción interior o “estado de sitio”.
En síntesis, la postura normativa que revela la regulación reseñada indica que la intención del legislador, en ningún caso, fue la de ocuparse de la elaboración o establecimiento de unas reglas generales de procedimiento administrativo concomitante con la producción de la decisión administrativa, sino fijar las condiciones de modo, tiempo y lugar propias de un requisito exigido, no solo para establecer el momento de la eficacia de la decisión, sino también como mecanismo de control para acceder a la jurisdicción en ejercicio de la acción correspondiente.
Este último aspecto quedó corroborado por el artículo 82 de la ley 167 al precisar que, para concurrir en demanda ante lo contencioso-administrativo es necesario que se hubiese agotado la vía gubernativa, lo que acontecía cuando los actos o providencias respectivas no eran susceptibles de ninguno de “los recursos establecidos en el artículo siete (7), o se han decidido, ya se trate de actos o providencias definitivas, o de trámite, si éstas últimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación.”(L.167/41, art. 82)
La reforma que sobre vía o procedimiento administrativo en el sentido aquí acotado introdujo el capítulo dos del Decreto 2733 de 1959 solo tecnificaron y ajustaron esta institución, pero, en lo sustancial, permaneció la esencia y fines de la regulación inicial contenida en la ley 167.
A pesar de lo dicho, resulta pertinente destacar que en el ambiente reformador propiciado por la Ley 19 de 1958, el Decreto 2733 de 1959 también se ocupó por primera vez, aunque en forma muy precaria, de regular directamente en el documento angular del derecho administrativo colombiano un instrumento que posteriormente resultaría esencial dentro de la estructuración del procedimiento administrativo general: el derecho de petición. Precisamente se dijo en la parte motiva del decreto (considerando 4º) “Que la garantía del derecho de petición exige normas de procedimiento administrativo que hagan efectivo su ejercicio, en provecho común de los gobernados y de los gobernantes.” (D. O. No 30074, 1959)
Por lo anterior, surge en el campo normativo la idea del procedimiento administrativo como una institución garantista de los derechos de las personas cuando actúan frente a la administración. Algo que debería estar sometido a las reglas generales propias del debido proceso e incorporadas como una parte temática del derecho administrativo. Una manifestación del impulso de esta idea es la consagración de la revocatoria directa de los actos administrativos, tal como se hizo a través de los artículos 21 a 24 del decreto 2733.
En resumen, en esta fase iniciática del procedimiento administrativo general en Colombia apenas se empiezan a vislumbrar lo que serían las bases democráticas y los principios fundantes de la actuación administrativa de un Estado mucho más próximo a un sistema político participativo que aún tardaría en llegar.
El paradigma de procedimiento o vía gubernativa diseñado en la norma en comento, en lo esencial, aún se conserva, aunque la denominación haya entrado en desuso con ocasión de la expedición de la ley 1437 de 2011, y sobre la cual se ha expresado que
Ciertamente, desde sus orígenes esa figura fue concebida como el instrumento que debe agotar quien se encuentra inconforme con una decisión de la administración para debatirla antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. Tal actuación permite a la entidad pública revisar la legalidad de los actos que expide con el objeto de que pueda revocarlos, modificarlos o aclararlos. En otras palabras, la vía gubernativa es el mecanismo idóneo para que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de un proceso judicial. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, ST 76001-23-31-000-2004-03075-01.0544-19, 2007)
El proceso de consolidación del procedimiento administrativo común y general como un instrumento de participación democrática de las personas en las decisiones administrativas del Estado Colombiano recibió un impulso decisivo con la promulgación del Decreto Legislativo 01 de 1984 expedido por el gobierno nacional al amparo del artículo 11 de la ley 58 de 1982 que le “otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar el Código Contencioso Administrativo” contenido en la ley 167 de 1941. (D. O. No. 24853, También citado por Bernal, 2008)
Los lineamientos generales de dicha reforma trazados por la ley 58 de 1982 se refirieron básicamente a los siguientes aspectos: i) El deber de determinadas autoridades de la rama ejecutiva del Estado de reglamentar el trámite interno de las peticiones que debían resolver como un mecanismo para hacer efectivo el derecho de petición, entonces reconocido por el artículo 45 de la Constitución de 1886; ii) La positivización de unos principios rectores de las actuaciones administrativas, y la explicitación del objeto de las mismas (arts. 2 y 3); iii) La estandarización de un procedimiento administrativo general aplicable a “las actuaciones administrativas del nivel nacional, departamental y municipal” a “falta de procedimiento especial”, respetuoso de las prerrogativas de 1) audiencia de las partes; 2) enumeración de los medios de prueba que podían ser utilizadas en el procedimiento; 3) “necesidad por lo menos sumaria de motivar los actos que afectaran a particulares (art. 5); iv) Los terceros con derechos e intereses legítimos que podían ser afectados con un procedimiento se les debía reconocer el derecho a solicitar que se les tuviera como parte en el mismo (art. 6); v) Regulación de los efectos del silencio administrativo (negativo y positivo); vi) Modificación de las actuaciones propias del procedimiento o vía gubernativa, al igual que de la revocación directa de los actos administrativos, cuya regulación se encontraba entonces contenida en el Decreto 2733 de 1959 (art. 11.1), y vii) Determinación de un régimen de responsabilidad civil de los empleados oficiales en razón de sus actuaciones u omisiones de carácter administrativo (art. 11.2) (D. O. No. 36163)
Del análisis de la arquitectura formal de dicho código (D. 01/84) se observa que el mismo fue dividido en dos partes bien definidas: La Parte Primera, Libro Primero, que se ocupa de los Procedimientos Administrativos (artículos 1 a 81), y la Parte Segunda, Libro Segundo, que se ocupa de la regulación del “Control Jurisdiccional de la Actividad Administrativa” (arts. 82 y s.s)
Ahora bien, el procedimiento administrativo a que hace referencia en este código gira alrededor del concepto de “actuación administrativa”, entendiendo por tal el conjunto de pasos fijados en la ley que deben seguir los órganos del Estado en ejercicio de funciones administrativas para producir una determinada manifestación de voluntad encaminada a crear, modificar, extinguir o reconocer una relación jurídica relevante con los administrados, finalidad que se cumple cuando se tiene en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley, según la expresión contenida en el artículo 2 del mismo.
Siguiendo la orientación del artículo 2 de la Ley 58, y en línea con lo que venía sucediendo en el derecho administrativo a nivel internacional, en el artículo 3 el Decreto 01 proclamó que las actuaciones administrativas se desarrollarían con “arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción…” Tales principios servirían, además, como criterio orientador para resolver las cuestiones que pudieran suscitarse en las aplicación de las reglas de procedimiento.
La Parte Primera del Decreto 01 singulariza a las “autoridades” destinatarias de las normas en ella contenidas, esto es, “los órganos, corporaciones y dependencias de las Ramas del Poder Público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y Contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como las entidades privadas, “cuando unos u otros cumplan funciones administrativas.”
Así mismo, advirtió sobre el carácter supletorio de esta normatividad, en tanto que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas”, y en lo no previsto en ellas se aplicarían las normas allí contenidas “que sean compatibles”. Exceptuó de la aplicación de las mismas tanto al ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción, así como para la materialización de “los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieren de decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas.” (art.1, inciso 2)
Quedó establecido desde entonces que las actuaciones administrativas podían iniciarse en ejercicio del derecho de petición, en cumplimiento de un deber legal, u oficiosamente por la misma administración (art. 4).
Refiriéndose al ámbito territorial precisó en su artículo 81que “En los asuntos departamentales y municipales, se aplicarán las disposiciones de la parte primera de este Código, salvo cuando las ordenanzas o los acuerdos establezcan reglas especiales en asuntos que sean de competencia de las asambleas y concejos.” (Decreto 01 de 1984, D. O. No. 36439)
Además, también se ocupó de redefinir fenómenos destacables de las actuaciones administrativas, tales como i) el silencio administrativo (título uno, Capítulo IX), ii) la vía gubernativa (título dos), y iii) la revocación directa de los actos administrativos (título cinco), entre otros.
Previó que en caso de no producirse decisión expresa dentro de los tres meses siguientes contados a partir de la presentación de la petición sin que se hubiere notificado decisión que la resolviera, la ficta o presunta, en principio, se tenía por negativa (art. 40), en tanto que el silencio positivo únicamente procedía “en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales”. Frente a tal acontecimiento, para hacer valer ese tipo de decisiones, el interesado debía proceder en la forma indicada en el artículo 42.
La norma excluyó del mecanismo de la revocación directa aquellos “actos administrativos respecto de los cuales el peticionario” hubiere ejercido los recursos propios de la vía gubernativa (art. 70). Para la revocación de los actos administrativos que hubieren creado o modificado “una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría”, se requeriría el consentimiento “expreso y escrito del respectivo titular” (art. 73). Para este propósito debía seguirse el procedimiento indicado por el artículo 74 del mismo Decreto que señalaba que
para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes. El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca.” (Decreto 01 de 1984, D. O. No. 36439)
