SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Por ser de interés comunitario y académico, publicamos a continuación apartes de las sentencia C-150-22, proferida por la Corte Constitucional.
Constitución, democracia y derechos de participación[1]
8. La Constitución Política de 1991 reconoce, promueve y garantiza la democracia. Esta protección se define a partir de un complejo diseño normativo e institucional que regula las diferentes relaciones, funciones y tensiones que se derivan de la garantía del derecho a “participar directamente en la conformación, ejercicio y control del poder político”[2].
9. Esta Corporación ha señalado que todo ordenamiento “realmente democrático” supone algún grado de participación. No obstante, ha precisado que la expresión “participativo” que utiliza el Constituyente de 1991, “va más allá de los atributos generales que ostenta cualquier democracia y que se ponen de manifiesto en sus modalidades de representación”[3]. También “[a]lude a la presencia inmediata -no mediada- del Pueblo, en el ejercicio del poder público, ya como constituyente, legislador o administrador” de modo que “al concepto de democracia representativa se adiciona, entonces, el de democracia de control y decisión”[4].
10. El modelo democrático adoptado en la Constitución exige tomar en consideración sus dimensiones procedimental y sustantiva. En palabras de la Corte “resulta indudable que, dentro de los elementos de la democracia sustantiva o también denominados principios materiales de la democracia, se encuentran la dignidad humana, libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios de la democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por ejemplo, la participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de imparcialidad”[5].
11. Ha dicho la Corte que la naturaleza participativa del ordenamiento constitucional supone la obligación de promover, “en cuanto resulte posible, la manifestación de formas democráticas de decisión y de control y, en cuanto sea necesario, la expresión de sus dimensiones representativas”[6]. Dicho criterio de interpretación se apoya, de una parte, “en el reconocimiento que la Carta hace de las instituciones propias de la democracia representativa y, de otra, en la pretensión reconocida en el artículo 2° de la Constitución de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (…)”[7].
12. La jurisprudencia ha reconocido que los conceptos de democracia participativa y representativa “se complementan logrando así que el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan directamente y en cuya solución se encuentra comprometido (…)”[8]. No obstante, ha precisado la Corte que, a pesar de la complementariedad señalada, “el cambio de modelo democrático implica un redimensionamiento en la concepción y alcance de los derechos políticos”[9]. En la sentencia C-150 de 2015 reiterando las consideraciones expuestas en la C-490 de 2011, indicó:
“La democracia participativa y pluralista otorga identidad al actual modelo constitucional. En contraposición con la Constitución de 1886, que basada en el concepto demoliberal clásico, circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc (…)”. (Énfasis no original)”
13. De acuerdo con lo anterior, ha sostenido la Corte que la democracia participativa “se erige en una categoría central para el sistema constitucional colombiano, cuyo reconocimiento y garantía tiene consecuencias directas en la forma en que actúan, inciden y se expresan los ciudadanos, las organizaciones sociales y las autoridades públicas”[10]. La efectividad de la participación “demanda la vigencia de reglas e instituciones que salvaguarden el pluralismo, la transparencia y la libertad de los ciudadanos de manera tal que (i) se garantice, en condiciones de igualdad, la intervención en los procesos democráticos de todos los ciudadanos, grupos y organizaciones y (ii) se asegure que las manifestaciones de los ciudadanos en todos los mecanismos de participación sean completamente libres y, en consecuencia, genuina”[11].
14. Después de 1991 han sido adoptadas normas de diferente naturaleza que concretan el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan. Así, por ejemplo, el legislador estatutario expidió la Ley 131 de 1994 (examinada en la sentencia C-011 de 1994) a través de la cual se reglamentó el voto programático fijando, de manera particular, las reglas aplicables a la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores. Luego, la Ley 134 de 1994 (juzgada en la sentencia C-180 de 1994) reguló los diferentes mecanismos de participación ciudadana mencionados en la Constitución. Posteriormente, el Congreso introdujo varias modificaciones al régimen establecido en materia de voto programático y revocatoria del mandato en la Ley 741 de 2002, cuyo examen constitucional adelantó la Corte en la sentencia C-179 de 2002. También se ocupó el legislador, en la Ley 850 de 2003 (objeto de control en la sentencia C-292 de 2003) de regular las veedurías ciudadanas[12]. Y, finalmente en la Ley 1757 de 2015 se dictaron disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana (examinada en la sentencia C-150 de 2015).
15. En adición a las mencionadas leyes estatutarias, se promulgó la Ley 1622 de 2013 (examinada por la Corte en la sentencia C-862 de 2012) por medio de la cual se aprobó el Estatuto de Ciudadanía Juvenil cuyo objeto prevé, entre otras cosas, la creación de un marco institucional que facilite a los jóvenes su participación e incidencia en la vida social, económica, cultural y democrática del país. Y, la Ley 1885 de 2018, (juzgada por la Corte en la sentencia C-484 de 2017), modificó el referido Estatuto reglamentando lo concerniente al Sistema Nacional de Juventudes. Dicha normatividad tuvo por objeto enfrentar la falta de elección de los Consejos de la Juventud de carácter local, municipal y departamental, para de este modo poder desarrollar el Sistema Nacional de Juventud -SNJ-[13].
16. La calificación de la democracia como participativa “constituye el punto de partida para el reconocimiento de diferentes derechos cuya titularidad se atribuye a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los movimientos y partidos políticos”[14]. En esa dirección “el artículo 3° de la Constitución radica la soberanía en el pueblo reconociendo una especie de derecho colectivo a ejercerla directamente o a través de sus representantes, y el artículo 40 enuncia los principales derechos fundamentales que se derivan de dicha comprensión”[15].
17. En esta última disposición, la Constitución reconoce tres ámbitos en los que se despliegan tales derechos. En efecto, “[e]l ciudadano interviene para ordenar, estructurar e integrar el poder político (conformación), para practicar, desplegar o manifestar la titularidad del poder político (ejercicio) y para vigilar, explorar y examinar la gestión de los órganos que expresan institucionalmente el poder político (control)”[16].
18. Ha dicho la Corte que el artículo 40 superior establece los derechos a “(1) participar en elecciones en la condición de elector o potencial elegido, (2) intervenir, adoptando decisiones, en los diferentes mecanismos de participación democrática entre los que se encuentran el plebiscito, el referendo, las consultas populares y la revocatoria del mandato, (3) constituir y formar parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas, (4) formular iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas, (5) promover la defensa de la Constitución y la ley mediante la formulación de las acciones públicas que se encuentren previstas y (6) ocupar cargos públicos”[17]. Se trata entonces, en palabras de la Corte, “de una disposición que, fundada en la autonomía y dignidad de las personas, confiere una amplia red de exigencias que vincula no solo a las autoridades del Estado sino también a los particulares”[18].
19. También esta Corte ha destacado la existencia de instrumentos internacionales que reconocen la participación como derecho. En esa dirección “la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos dispone en su artículo 6 que ‘la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad’. A su vez, el artículo 7 de tal instrumento indica, previo reconocimiento del carácter universal, indivisible e interdependiente de los derechos, que la democracia es una condición indispensable para el ejercicio de los mismos. Por su parte, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevé que, sin restricciones indebidas, las personas gozarán (a) del derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, (b) del derecho a votar y ser elegidas en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y (c) del derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas. En igual dirección se encuentra la Convención Americana de Derechos Humanos que en su artículo 23 ampara derechos semejantes a los tutelados por el Pacto Internacional referido”[19]. (Negrilla no original).
20. En conexión con lo anterior la jurisprudencia ha indicado que existe un verdadero derecho a la democracia. Sobre el particular, sostuvo:
“(…) La Constitución prevé dos formas concurrentes de participación democrática que se manifiestan en instituciones propias de la democracia representativa y en mecanismos de democracia directa. En esa dirección se ocupa de establecer las autoridades u órganos objeto de elección popular así como la forma en que se cumple la función de representación indicando, de una parte, que los miembros de cuerpos colegiados representan al pueblo, tienen el deber de actuar consultando la justicia y el bien común y son responsables políticamente frente a la sociedad y sus electores (art. 133) y, de otra, que la votación impone la obligación de cumplir el programa propuesto en el caso de los gobernadores y de los alcaldes (art. 259) -el derecho a la democracia ‘como representación’ (…).
La Constitución regula los mecanismos que hacen posible que los ciudadanos tomen decisiones directamente, tal y como ocurre en el caso del plebiscito, del referendo y de la consulta popular. Igualmente prevé la Carta formas de participación de los ciudadanos que no conducen a la adopción directa de decisiones pero que implican la posibilidad de incidir en las decisiones de mayor importancia tal y como ocurre, por ejemplo, con la iniciativa popular normativa, con el cabildo abierto o con la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 40, 103, 104, 106, 155, 170, 241, 375, 376, 377 y 378) -el derecho a la democracia ‘como decisión’- (…).
De la Constitución se sigue también el derecho de los ciudadanos a contar con mecanismos que hagan posible el diálogo con las autoridades públicas, así como el control de la gestión que desarrollan y sus resultados (arts. 40, 103 y 270) -el derecho a la democracia ‘como control’-. Esa manifestación se encuentra también reconocida por la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos al prescribir, en su artículo 4, que entre los componentes esenciales de un régimen democrático se encuentran, entre otros, ‘la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad y la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública’. (…).
La comprensión de la participación como derecho se manifiesta también en la regulación de las formas a las que pueden acudir los ciudadanos para organizarse colectivamente a fin de participar en las decisiones que los afectan. En esa dirección, por ejemplo, la Constitución se ocupa de establecer un régimen de partidos y movimientos políticos que hacen posible canalizar las expectativas de los individuos mediante propuestas ideológicas que representan, en principio, una visión total de la sociedad -el derecho a la democracia ‘como organización política’ (…)”[20].
21. En suma, el texto constitucional reconoce y protege las diversas formas de participación de los ciudadanos para conformar, ejercer y controlar el poder político que se materializa en el Estado y, en esa dirección, “[l]os instrumentos de participación democrática [allí garantizados] no se limitan [solamente] a la organización electoral, sino que se extienden a todos los ámbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria”[21].
[1] Se reitera la base
argumentativa de la sentencia C-150 de 2015 que estudió el proyecto de Ley
Estatutaria 134 de 2011 “por
la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del
derecho a la participación democrática”, que daría lugar a la aprobación
de la Ley 1757 de 2015 sobre mecanismos de participación ciudadana.
[2] Artículo 40 C. Pol.
[3] Sentencia C-150 de 2015
[4] Ib.
[5] Sentencia C-674 de 2008,
reiterada en la sentencia C-150 de 2015
[6] Sentencia C-150 de 2015.
[7] Ib.
[8] Sentencia C – 089 de 1994, reiterada
en la sentencia C-150 de 2015
[9] Sentencia C-150 de 2015.
[10] Ib.
[11] Sentencia C-141 de 2010
citada en la sentencia C-150 de 2015
[12] Citadas en la sentencia
C-150 de 2015.
[13] Sentencia C-484 de 2017.
[14] Sentencia C-150 de 2015.
[15] Ib.
[16] Ib.
[17] Ib.
[18] Ib.
[19] Citada en la sentencia
C-150 de 2015
[20] Sentencia C-150 de 2015.
[21] Sentencia C-089 de 1994
reiterada en la sentencia C-180 de 1994.
