EJES TEMÁTICOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
Este escrito recoge la conceptualización de los ejes temáticos diseñados por la Comisión de Descentralización del Departamento Nacional de Planeación respecto de la autonomía de las entidades territoriales en nuestro país. Según ese organismo tales componentes son:
1. Competencias entre niveles de gobierno: se refiere a la asignación de responsabilidades y tareas entre los diferentes niveles de gobierno para garantizar una adecuada prestación de servicios públicos y una gestión eficiente.
2. Fuentes y uso de los recursos para el desarrollo: apunta a la identificación y el manejo de los recursos necesarios para financiar el desarrollo local y regional, incluyendo la gestión de transferencias fiscales y la inversión pública y privada.
3. Arquitectura institucional y modernización de la administración pública: se centra en la revisión y mejora de las estructuras y procesos de la administración pública para mejorar la eficiencia y eficacia en la gestión de los recursos públicos.
4. Estado abierto y participación ciudadana territorial: aborda la promoción de la participación ciudadana en la toma de decisiones y en la rendición de cuentas, así como en el acceso a la información pública y la transparencia.
5. Descentralización y territorios indígenas: se enfoca en la promoción de la autonomía y la capacidad de gestión de los territorios indígenas, así como en la identificación y abordaje de sus necesidades y problemas específicos en el contexto de la descentralización.
1. Competencias entre niveles del gobierno
Un análisis de competencias es fundamental para entender cómo se están distribuyendo las responsabilidades en el Estado con el fin de promover arreglos que permitan mayor eficiencia en la entrega de bienes y servicios.
Para el caso de los departamentos y municipios, los regímenes que definen la organización y el funcionamiento de estas entidades territoriales corresponden a normas desarticuladas entre sí que no permiten afrontar los desafíos que hoy experimentan las entidades territoriales.
Si bien recientemente fue actualizado el régimen departamental (Ley 2200 de 2022), existe el reto de articularlo con el régimen municipal (Ley 136 de 1994 y Ley 1551 de 2012) para que permitan el funcionamiento efectivo del modelo de descentralización, así como con las demás instancias de desarrollo territorial creadas por la Constitución de 1991.
Adicionalmente, tanto el régimen municipal como el régimen departamental anterior (Decreto Ley 1222 de 1986), que estuvo en vigencia durante más de 30 años, se enfocan excesivamente en reglamentar temas relacionados con el funcionamiento administrativo* dejando de lado las problemáticas y dinámicas propias de la operación y funcionamiento de municipios y departamentos que deben ejercer competencias específicas en realidades territoriales concretas.
Adicionalmente, dentro de la Constitución Política se han establecido diferentes posibilidades de entidades territoriales tales como las Regiones Administrativas de Planeación, las provincias para atender la provisión de bienes y servicios a nivel más suprarregional mediante la Ley 1962 de 2019 las cuales hasta el momento no han avanzado en la definición de sus características. Finalmente, se encuentra también la posibilidad de que los territorios indígenas puedan conformarse como entidades territoriales para atender el desarrollo de este tipo de población.
La asignación de competencias se ha hecho de manera homogénea entre entidades territoriales sin tener en cuenta las capacidades institucionales, las características territoriales ni sus disparidades en dinámica y desarrollo económico.
Las capacidades de las entidades territoriales son muy heterogéneas y persiste la necesidad de contar con una definición conceptual y con metodologías de análisis que reconozcan esa diversidad y que contribuyan a un abordaje más adecuado de este concepto.
*Ambos regímenes terminan por contribuir a la dispersión normativa pues buena parte de las funciones y competencias de municipios y departamentos se encuentran consagradas en un elevado número de leyes y decretos sectoriales.
2. Fuentes y usos de los recursos para el desarrollo
Colombia presenta una dispersión y anacronismo normativo frente a la financiación de las entidades territoriales que ha generado no sólo inseguridad jurídica sino un mayor esfuerzo fiscal por parte de los territorios para proveer los bienes y servicios públicos que se necesitan. Esto se ve exacerbado dada la dicotomía de la naturaleza del Estado colombiano, la cual no se puede ver mejor expresada que en el artículo 1 de la Constitución Política de Colombia (1991), donde reza que Colombia está organizada “… en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…” (Constitución Política de Colombia, Art. 1, 1991) y a través de la cual los límites entre unas y otras características se desvanecen por falta de un esquema de coordinación entre los niveles de gobierno y la falta de un desarrollo orgánico de competencias y fuentes.
A partir de esa lógica de un país unitario y que también se rige por un principio de legalidad de carácter constitucional vemos como las entidades territoriales para fortalecer sus fuentes de financiación deben esperar a que una ley así lo establezca so pena de violarse este principio de legalidad.
En ese orden de ideas hoy las Entidades Territoriales tienen unos ingresos que se clasifican en corrientes y de capital, tributarios y no tributarios, endógenos y exógenos, de destinación específica o de libre destinación, entre otras características, pero que desafortunadamente no tienen un marco normativo actualizado, ni se ha repensado desde 1986 (Decreto 1333) la forma en que deberían operar las fuentes de financiación bajo un principio de beneficio entre la fuente y su uso y bajo una mirada asociada a las normas de disciplina fiscal.
Es por lo expuesto que después de diferentes estudios como el de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial -CESTT-, las Comisiones regionales de Competitividad, la Misión de Mercado de Capitales e incluso la Comisión de Alto Nivel que actualmente se está adelantando en torno al Sistema General de Participación, entre muchos otros análisis, invitan a construir el articulado que permita avanzar en una adecuada concepción de las fuentes de financiación y su destinación para la provisión de bienes públicos, sostenimiento del estado, entre otros criterios relevantes en esta administración.
3. Arquitectura institucional y modernización de la administración pública
Además de la claridad en las competencias a su cargo y de contar con recursos suficientes para su financiación, las administraciones territoriales requieren una alta articulación con el gobierno nacional, así como el soporte de factores o sistemas adecuados para garantizar una gestión eficiente de los asuntos a su cargo.
Así, deben disponer del talento humano adecuado en cantidad y calidad, de una estructura administrativa pertinente, de instrumentos y herramientas modernas en materia de planeación, presupuestación, contratación, seguimiento y evaluación para adelantar su labor transversal y sus responsabilidades sectoriales.
Diversos estudios han planteado deficiencias en la coordinación de acciones entre niveles de gobierno, y una alta heterogeneidad en las capacidades de gestión de las entidades territoriales, a partir de la disposición y uso adecuado de las variables enunciadas. Esto lleva, por supuesto, a dificultades en la producción y eficiencia de resultados y, por lo tanto, a brechas en la calidad de vida de los ciudadanos en las diferentes regiones del país. Por ello es fundamental entender de manera global y según tipologías de entidades territoriales las dificultades en su gestión para identificar las posibles reformas que potencien el proceso de descentralización en relación con la modernización de la gestión territorial.
Entre los principales factores para garantizar una gestión pública territorial moderna y eficiente está su estructura administrativa, en el sentido de las dependencias con que cuenta la administración para formular e implementar programas y proyectos en los temas de su competencia, con el alcance necesario, los procesos y procedimientos establecidos para generar productos y resultados, y las interrelaciones y articulación que se da entre tales dependencias con el liderazgo del mandatario territorial.
La estructura es el soporte para una buena gestión, pero, por supuesto, se dinamiza y sustenta con el personal con que cuente la administración, que debe ser idóneo, suficiente, adecuado en perfil y en sus capacidades y aptitudes a las funciones a cumplir, con posibilidad de formación, incentivos salariales y de ascenso en la escala de cargos.
Por lo tanto, es necesario revisar cómo se encuentran estos dos factores en la gestión de las administraciones departamentales y municipales en Colombia, para identificar posibles cuellos de botella y acciones a seguir que permitan que cada administración subnacional, de acuerdo con sus competencias y recursos, tenga la estructura administrativa y la planta de personal que requiere.
4. Estado abierto y participación ciudadana territorial
La Transparencia se puede entender como la divulgación de información y datos por parte de las entidades públicas a la ciudadanía. Esta información debe ser relevante, además de ser publicada de manera oportuna, accesible, comprensible y reutilizable. Cuanta más transparencia, mayor participación y control por parte de la ciudadanía porque cuenta con la información para hacerlo.
Actualmente Colombia se rige bajo la Ley 1712 de 2014 en materia de Transparencia y Acceso a la información. Esta ley busca garantizar el derecho fundamental de acceder a la información pública por parte de los ciudadanos y obtener de manera adecuada, veraz, oportuna y gratuita, respuesta a sus solicitudes con respecto a la misma.
La descentralización y la gestión de municipios y departamentos es un elemento necesario para impulsar el desarrollo del país y así mejorar la calidad de vida de sus habitantes. El adecuado diseño y generación de capacidades en las instituciones a nivel territorial son uno de los requisitos más importantes para poder combatir factores que comprometen el desarrollo y el bienestar de las personas. Dentro de estos factores se destaca la corrupción en sus distintas modalidades y niveles.
En el marco de las normas existentes en Colombia, es responsabilidad de las entidades territoriales participar en la formulación y ejecución de políticas para prevenir, identificar y sancionar la corrupción en sus territorios. Desde un enfoque preventivo, les corresponde aplicar buenas prácticas de planeación, contratación, financiación, vinculación de talento humano, control, transparencia y acceso a la información, entre otras; el uso sistemático de estas prácticas obliga a las entidades territoriales a mejorar su gestión y desincentivar actos de corrupción.
Desde una perspectiva de control y sanción, a las entidades territoriales les corresponde establecer los mecanismos de identificación de las prácticas corruptas, al igual que los procedimientos para las investigaciones y sanciones pertinentes.
5. Descentralización y territorios indígenas
Desde la promulgación de la Constitución Política en 1991, se contempló la creación de las Entidades Territoriales Indígenas y, que dichas ETIs, se conformarán de acuerdo a lo que disponga la Ley Orgánica de ordenamiento Territorial.
En 2011 se expide la Ley 1454, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Esta ley omitió lo referente a la conformación las Entidades Territoriales Indígenas, la cual dejó para posteriores regulaciones especiales. Resultado de dicha omisión el gobierno nacional ha expedido los Decretos 1953 de 2014 y 0632 de 2018, en los cuales se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento, de manera transitoria, los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas.
En caso tal de que se constituyan los Territorios Indígenas habilitados por medio de los Decretos 1953 de 2014 y 0632 de 2018, y que se realicen las reformas necesarias para posibilitar la creación de las Entidades Territoriales Indígenas.
*Ambos regímenes terminan por contribuir a la dispersión normativa pues buena parte de las funciones y competencias de municipios y departamentos se encuentran consagradas en un elevado número de leyes y decretos sectoriales.
Consultar publicación original en: https://misiondescentralizacion.dnp.gov.co/ejes-tematicos/Paginas/que-son-los-componentes-tematicos.aspx
