El concepto de calidades para el acceso a la función pública
Rafael Enrique Lara Marriaga
Las calidades son atributos o cualidades que coexisten con una persona atendiendo consideraciones de origen variado, tales como edad, nacionalidad, nivel de estudios, profesión, méritos éticos o morales, sin incluir consideraciones de tipo sexual, origen racial, religioso o de naturaleza excluyentemente política.
En sentido positivo, las calidades constituyen el conjunto de atributos mínimos que la ley exige a una persona natural como presupuesto indispensable para optar o acceder a un cargo público determinado.
En sentido negativo, constituyen un confinamiento, una descalificación predicable frente al principio que propugna por el derecho ciudadano a participar en la conformación y ejercicio del poder del Estado.
No obstante, miradas como simples limitaciones política y culturalmente justificables, en un sistema democrático y participativo moderno, las calidades exigidas deben guardar correspondencia con los postulados de proporcionalidad y razonabilidad para que no deriven en exclusión.
Así las cosas, las calidades para acceder a un determinado cargo público deben ser proporcionales, en primer lugar, a los fines del Estado, a la naturaleza y complejidad del cargo, a los conocimientos requeridos para el desempeño del mismo, etc.; en segundo lugar, deben ser razonables en relación con el derecho a la participación política.
Las calidades, en consecuencia, suelen cambiar de un cargo a otro atendiendo la naturaleza, conocimientos que exige su ejercicio y complejidad del mismo.
Las calidades para el desempeño de funciones públicas únicamente pueden ser requeridas por la misma Constitución Política o por la ley con autorización de aquella, acogiendo los principios de uniformidad, universalidad y neutralidad, principios a los cuales desde hace rato se refirió la Corte Constitucional colombiana en la sentencia C-537-93, precisando desde entonces que:
"El derecho a ejercer funciones o cargos públicos -en tanto tiene el carácter de derecho fundamental- se encuentra protegido por dos garantías especialmente importantes: la reserva de ley y la absoluta intangibilidad de su contenido esencial.
La primera significa que sólo el legislador está autorizado por la Carta Política para condicionar el ejercicio de funciones y de cargos públicos al cumplimiento de requisitos y condiciones, en todos aquellos casos en que esta defiere en el Congreso dicha competencia, por no haberla ejercitado directamente el Constituyente.
Ciertamente conforme al artículo 150 de la Carta Política, compete al legislador "determinar la estructura de la administración nacional" (numeral 7o.) y "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas" (numeral 23). Asimismo, según el 125 ibídem es del resorte de la ley, respecto de los empleos de carrera, fijar las condiciones y requisitos necesarios para "determinar los méritos y las calidades de los aspirantes."
Al lado de la Constitución, la ley es, pues, el instrumento legítimo para exigir a quienes aspiren a ejercer funciones y cargos públicos una determinada capacitación técnica, académica, científica o empírica y para determinar los medios de acreditarla.
Por otra parte, el ejercicio del derecho político fundamental al desempeño de funciones y cargos públicos, consagrado en el artículo 40-7 de la Carta de 1991, se encuentra protegido por las mismas garantías que protegen el derecho al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad y, en general, por los principios de libertad e igualdad que dan contenido a estos derechos.
De ahí que al exigir ciertos requisitos o condiciones -tanto genéricas como específicas- para ejercer funciones o cargos públicos y al establecer normas que rijan la práctica laboral, el legislador no pueda vulnerar el núcleo esencial del derecho consagrado en el artículo 40 de la Carta o de cualquier otro derecho fundamental. Como tampoco pueda desconocer los valores y principios que conforman nuestra organización social, institucional y política.
Por ello, constitucionalmente no le es dable al legislador señalar requisitos que, sin justificación razonable y objetivamente atendible, vulneren el principio de igualdad o restrinjan mas allá de lo que sea razonablemente necesario el acceso a un puesto de trabajo o que impongan restricciones no admisibles en relación con el derecho o bien que se busca proteger. La exigencia de razonabilidad ha sido una constante jurisprudencial que esta Corporación ha aplicado reiteradamente a los casos que plantean dicha problemática.
Al respecto, esta Corte ha expresado que:
"... la doble relación de subordinación y libertad que tiene el legislador frente al texto constitucional hace que este pueda reglamentar el ejercicio del derecho al trabajo, pero siempre tendiendo a protegerlo y a asegurar el máximo de libertad e igualdad real de los individuos como expresión de su dignidad humana."
La Corporación ha reiterado en diversas oportunidades las exigencias de razonabilidad, objetividad y proporcionalidad. Así lo hizo, por ejemplo, en la Sentencia C-606/92 al estudiar análogo aspecto, en esa ocasión, referido a los límites constitucionales a las competencias del legislador relativas a la exigencia de títulos de idoneidad. De ella, dijo que
"... está limitada en primera instancia a las profesiones u oficios que exijan realmente estudios académicos, así como por los alcances de la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende proteger."Dichos títulos deben estar directamente encaminados a certificar la cualificación del sujeto para ejercer la tarea. Así, las normas que regulen tal cualificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos que en la práctica se requiere para proteger los derechos de otras personas. Cuando la reglamentación del derecho lo somete a requisitos innecesarios, o lo condiciona más allá de lo razonable, o disminuye las garantías necesarias para su protección, se estará frente a una clara violación del contenido esencial del derecho."
Así, pues, para convalidar la constitucionalidad de la norma cuestionada no podría válidamente alegarse como única razón en su favor la reserva de ley que, conforme a los artículos 150 (numerales 7o. y 23) y 125 de la Carta permite al Legislador establecer las condiciones y requisitos para el ejercicio de cargos y funciones públicas. Al hacer uso de sus competencias constitucionales, el legislador no puede desconocer ni los derechos, ni las finalidades, ni los valores y postulados fundacionales de la organización institucional y política que la Carta consagra. El ejercicio de sus atribuciones legislativas, se reitera, está circunscrito a los precisos contornos que demarcan los elementos señalados y por la prohibición de vulnerar el núcleo esencial de los derechos fundamentales, entre ellos, los consagrados en los artículos 13 y 40-7 del Ordenamiento Superior y sus conexos, como el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho al trabajo y el principio de igualdad, entre otros.
En ese orden de ideas, diferenciaciones artificiosas que no se compadezcan con las limitaciones constitucionalmente admisibles a la luz de los principios de libertad e igualdad que consagra la Carta, se traducirían en discriminaciones injustificadas y en intervenciones ilegítimas.
Se reitera que aunque la Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio de funciones y cargos públicos a condiciones y requisitos, para esta Corte cualquier limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el ejercicio del poder político.
Como quiera que, según es sabido, la razonabilidad de la exigencia está dada por su debida congruencia con la causa que la inspira y la finalidad que persigue, en el caso sub-examine, un determinado requisito solo será razonable si apunta a asegurar en el candidato la calificación técnica, profesional, empírica o académica requeridas para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones inherentes al cargo o empleo, la probidad moral y ética requeridas para detentar con dignidad tan encomiable investidura y, en suma. para que el ejercicio de la función pública conduzca a realizar el interés general y a efectivizar los derechos protegidos constitucionalmente.
Así, pues, para que en un régimen democrático el derecho de acceso al servicio del Estado, bien sea en el ejercicio de cargos o de funciones públicas, no sea un mero enunciado teórico, el ingreso, la permanencia y el retiro de la función pública debe responder a un sistema institucionalizado de condiciones y calidades objetivas -tanto en tratándose de las genéricas como de las específicas- que respete y haga practicables los derechos, valores y principios que la Carta Política postula. Ha de sustentarse, por tanto, en la igualdad de oportunidades de acceso sobre la base del mérito y de la calificación y aptitud académica, profesional, ocupacional, empírica y ética requeridas para que el servidor público sea un verdadero instrumento de promoción del bienestar colectivo y de realización de los fines que constituyen la razón de ser de la organización social y política.
La vigencia efectiva de los derechos de participación política en un régimen democrático y del principio de igualdad de oportunidades en la provisión de empleos o funciones públicas en las entidades del Estado, por imperativo lógico, restan legitimidad y, por ende, validez constitucional a la posibilidad de que factores aleatorios, accesorios o carentes de relevancia o de razonabilidad en términos de los requisitos requeridos por la misma función pública para su idóneo desempeño, puedan erigirse en condición de ingreso al servicio del Estado."
Finalmente, la violación del régimen de calidades o su simple omisión vicia de nulidad el acto de elección o designación.
